有时候，越简单的问题，好像越难说清楚。比如，今天这个：
在党委会前置研究清单、董事会决策程序、总经理办公会议事规则都基本到位的基础上，“什么样的公司制度规定要先由党委和董事会审批，什么样的制度交给总经理办公会审批就可以了？有没有什么具体标准呢？”
撰文/知本咨询国企治理与管控研究院
这个问题的答案，大家都会先从政策条文里寻找。
政策规定
知本咨询帮助做个搜索，结果如下：
1.《公司法》是这么规定的。
第四十六条董事会职权中第十项内容，“制定公司的基本管理制度”。同时，第四十九条对于经理的设立与职权，明确经理负责“拟订公司的基本管理制度”，并“制定公司的具体规章”。
2.国有企业党委前置研究事项相关规定。
在中央企业已经颁布的17项需党委前置研究的事项中明确指出，“基本管理制度的制定和修改”，属于党委前置研究讨论事项。
3.对国有企业董事会工作内容的规定。
中央企业和一些地方省市已经颁布了包括董事会工作规则等在内的政策，相关的规定也有明确，“公司基本管理制度的制定”，是董事会作决策的重要内容之一。
看完了所有政策的规定，我们可以作出推论：
企业的管理制度，需要划分成两类，分别是“基本管理制度”和“具体规章”。其中“基本管理制度”由经理层起草，需要党委前置研究讨论、董事会决策，“具体规章”由经理层负责制定，无需再报党委会和董事会。
在这个问题上，所有要求都是明确的，口径是一致的。
然而，有一件事留给企业自主判断，那就是清晰界定本企业制度中的基本和非基本边界和标准。
两大难题
“基本管理制度”和“具体规章”到底如何划分？什么制度属于“基本制度”呢？
在企业实践中，这个具体判断事项，就存在操作难点了！
难点1：从内容上看，如果基本管理制度的判断标准完全看企业情况，各自确定，自由发挥，虽然体现了个性特点，但是缺少可以横向比较的基准，就容易产生错乱，或者产生更多的主观拍脑袋。
比如一家企业的战略规划手册，到底是属于基本制度还是具体规章？如果没有个“基本”标准，清晰尺度，仅靠直觉判断估计不行。
难点2：从程序上看，基本管理制度的边界是否明确，直接涉及到总经理领导的班子能够决策哪些内容，由于经理层的核心职责是“谋经营、抓落实、强管理”，所以拟定和优化管理制度这个职责的履行，是必不可少的主要内容。
如果基本制度的范围定宽了，不仅增加了党委会和董事会的工作负荷，也在及时性方面很难响应经营的需要，同时也压缩了经理层的管理施政空间。
相反，也可能产生制度基础设施的漏洞和偏差。所以，也特别需要有一个科学的标准。
因而，客观评价基本管理制度的制定标准，是一件重要又紧迫的管理工作。
知本咨询认为，拆解“基本制度”，关键是把“基本”这个状态描述概念，变成量化、结构化概念。而要确定一家企业的“基本制度”，还是要回到对于企业管理制度的分析上来。
国有企业的制度，有的时候是根据业务的需要，起草一个解决某类问题的“管理办法”，有的时候是某个职能领域搞一个“管理体系”，有的时候是针对某项综合管理要求，出台“内控文件”、“ISO管理文件”。
这些文档都叫制度，都起作用，那么它们之间是什么关系？这点首先要搞清楚。
就此，我们给大家划两个三角型。
制度层级三角型
第一个三角型，是指制度的应用层级。
这个三角型分成四层，说明了一家企业的四个层次的制度。
1.法人治理层的制度
中国特色现代企业制度，在治理主体上划分为党委会、股东会、董事会、监事会、职工代表大会、经理层。在这六大治理主体的职责、分工、运转机制、管理支撑方面，需要若干制度规定进行保障，这些制度都可总称为法人治理层的制度。
比如，党委会、董事会、经理层的相关集体会议议事规则，董事监事管理办法，职工代表大会管理办法，经理层选聘考核薪酬制度等等，都属于这个层面的制度规定。
这一类制度，由于直接涉及到各个治理主体的权责利，所以需要党委会、董事会进行参与和审核，因而自然属于“基本管理制度”。
2.战略层的制度
这个层面的制度，涉及到一家企业大政方针的确定，以及中长期发展的重要管理领域，是公司持续发展必须的重要基础设施。
相关的制度可能包括五类：
公司战略和规划管理体系；
公司风险管理、合规管理、内控管理等体系；
公司投资管理体系；
公司资金管理体系；
公司健康安全环保体系。
战略层的制度制定和修改，由于事关长远，一经确定不好随时更改，应该属于“基本管理制度”，按照分工由党委前置研究并由董事会进行审议决策。
3.运营层的制度和服务支持层的制度
运营层的制度，以及服务支持层的制度，主要是根据企业价值链的特点，通过不同价值链环节的展开而确定的。
运营层的制度，对应于企业价值链的主要业务环节，每个行业都不尽相同，大致来说，会包括五到六类：
采购管理制度；
物流仓储管理制度；
生产或服务管理制度；
营销或分销管理制度；
客户服务管理制度；
对于研发重要性高的企业，还可以将研发管理制度纳入此类。
服务层的制度，是指处于职能支撑服务价值环节的各项制度安排，可以包括：
人力资源管理制度；
财务管理制度；
行政管理制度；
信息化管理制度；
其他职能性制度。
运营层的制度和服务支持层的制度，哪些属于基本制度，哪些属于具体规章？
这就要继续细分，涉及到我们的第二个三角形。
制度内容三角型
一家企业的制度规定，是用来指导和落实经营管理实践的。各家企业的制度习惯不同，文字风格各异，篇章结构更是各式各样，但是从内容的作用来分解，主要可以划分成三层，是这样排列的：
1.政策
这个部分的制度，叫做政策（Policy），顾名思义是指制定该项制度的基本出发点，制度需要遵守的基本原则，要达到的基本目标，采用的基本框架。
比方说，在企业财务制度体系中，居于顶端的制度之一是“****企业会计制度”，这个制度就是根据国家颁布的相关法律法规，结合企业特点制定的会计核算基本原则和政策框架。这个企业会计制度，就是典型的政策层制度。
显然，政策层的这一类制度，是企业在价值链各个环节管理中，要遵守的内外部基本原则，也是需要相对稳定基础设施，应该属于“基本管理制度”的范畴。
2.办法
称为“办法”的管理制度是企业经营管理过程当中最主要、最经常看到的一类。
“*****管理办法”，主要解决的问题是，在特定管理环节或者领域内，企业内部的组织分工，管理采用的方法和工具，管理的基本程序等等。核心是要回答某项管理工作“谁来干？”、“怎么干？”、“何时干”、“在哪里干？”等具体方法和标准问题。
再比方说，企业的“会计核算办法”，就是在企业作为基本管理制度的“会计制度”基础上，结合企业情况就会计科目核算的详细要求、核算组织和管理、会计核算环节和流程进行的详细规定。
办法类的制度，涉及到企业经营和管理的具体分工和流程，具有动态性、及时性和多样性的特点，企业也会根据实际情况经常改变和优化，因此并不建议纳入“基本管理制度”的范围，应该属于具体规章的一部分。
3.细则
在一些企业的制度体系当中，还有这样一类文档，主要是指导企业相关具体业务执行的操作类规范。
比如，有些公司制定的SOP标准作业手册、岗位作业指导书，以及配套的表单等等，就属于这样的细则类制度。
同样举例，企业财务系统中有岗位流程、系统使用说明、核算指南等等操作文件，就属于此类。
细则类制度和办法类制度一样，是具体操作的文件规定，应属于具体规章。
当我们熟悉了两个企业制度分类的两个三角型之后，就对“基本管理制度”的边界更为清晰了，基本答案是两句话：
第一句话，法人治理层和战略层的制度都属于基本管理制度；
第二句话，运营层和服务支持层的政策类制度属于基本管理制度，办法类和细则类制度属于具体规章。
对于具体企业来讲，可以根据这个基本划分标准，将本企业正在实行的制度进行分类归位，进而确定一个“基本制度清单”，作为未来指导制度审批决策的基础文件。
这样，党委会和董事会从不同的角度把关基本管理制度，经理层负责制定之外的办法和细则，就能够进行相对合理的分工，实现责权利相统一。
来源：混改风云
编辑丨叶子
